Borba protiv korupcije ili stvaranje Pax Americana

Eksteritorijalnost američkih zakona

U članku „Dolarski reket“ govorio sam o tome da je u SAD poslednjih godina doneto više zakona koji imaju eksteritorijalni karakter. Ti zakoni zahtevaju odgovornost fizičkih i pravnih lica za bavljenje ovom ili onom  vrstom nezakonitog rada. Odgovornost za to, prema tim novodonetim zakonima, može da bude ne samo rezident  SAD, već i nerezident – kompanija, banke, državljani drugih zemalja.

Više od bilo koje druge države SAD imaju mogućnosti da kažnjavaju nerezidente. Ili da ih zauzdavaju.

Prvo, strana fizička i pravna lica u američkim bankama imaju depozite koji se broje u bilionima dolara. Zbignjev Bžežinski, na primer, tvrdi da samo ruski državljani u američkim bankama drže otprilike 500 milijardi dolara.

Drugo, lavovski deo svih međunarodnih obračuna se vrši u američkoj valuti; transakcije prolaze kroz korespondentske račune koje banke iz različitih delova sveta otvaraju u američkim bankama.

Treće, mnogo stranih kompanija i banaka je registrovano na Njujorškoj berzi fondova (NYSE); njihove akcije, obligacije i američki dužnički papiri (ADR) se vrte na američkom tržištu vrednosnih papira. Njujorška berza je glavna trgovinska pijaca na svetu. Uoči poslednje finansijske krize njena ukupna kapitalizacija je iznosila 21  bilion dolara; na berzi se trgovalo hartijama od vrednosti koje pripadaju 447 stranih kompanija  iz 47 zemalja sa ukupnom tržišnom kapitalizacijom  od 7,5 biliona dolara.

Četvrto, mnoge strane kompanije i banke stiču učešće u kapitalu američkih akcionarskih društava, otvaraju predstavništva, filijale, osnivaju firme-ćerke. Govoreći drugim rečima, strani biznis raspolaže aktivama u američkoj ekonomiji koje su zaista za poštovanje. 20% aktiva bankarskog sektora SAD pripada stranim bankama.

Tako američke vlasti imaju mogućnost da kažnjavaju neameričke prekršioce zakona, da blokiraju njihove  međunarodne dolarske račune, da oduzimaju različite aktive, zamrzavaju sredstva na računima i sl. Nećemo ni da govorimo o mogućnostima američkih vlasti, kakve su pritisak na druge države preko MMF-a, Svetske banke, Banke za međunarodne obračune i preko ostalih finansijskih i ekonomskih međunarodnih organizacija, u kojima  SAD imaju „kontrolni paket“.

Pravnici  izdvajaju sledeće oblasti u kojima se eksteritorijalnost zakona SAD oseća posebno jako: borba sa korupcijom, borba sa terorizmom, borba sa nezakonitim pranjem novčanih sredstava, kršenje ljudskih prava, zaštita od konkurencije (borba s monopolizmom), zaštita prava intelektualne svojine, regulisanje tržišta hartija od vrednosti, borba sa izbegavanjem plaćanja poreza,  sprečavanje  širenja nuklearnog oružja. Eksteritorijalni zakoni  faktički dozvoljavaju Sjedinjenim Državama da se mešaju u unutrašnji život  drugih država i da ih postepeno  stavljaju pod svoju kontrolu. Kao oružje za zastrašivanje građana, političara, rukovodilaca kompanija i banaka drugih zemalja se koriste  i drugi zakoni. Jedan od poslednjih primera takve vrste zakona je „Akt Magnitskog“.

Vrlo izražen eksteritorijalni karakter imaju i zakoni o sankcijama protiv Kube, Korejske  Demokratske Republike, Irana, koji su donošeni u različito vreme. Do danas su SAD  objavile sankcije protiv 14 država…  A mora  da se podvuče i da su zakoni SAD o sankcijama protiv nekih država   bili jedina kategorija zakona koja već više decenija ima eksteritorijalni karakter. Tako su još sedamdesetih godina 20.veka SAD pokušavale da upropaste posao „gas – cevi“ („posao veka“) između Sovjetskog Saveza i zapadnoevropskih kompanija. Tada su zaključeni ugovori o isporuci Sovjetskom Savezu cevi, kompresora, specijalne cevovodne armature. Vašington je iskoristio različite poluge uticaja na evropske isporučioce, kako posao ne bi bio zaključen, ali – istina, na kraju krajeva je „posao veka“ ipak uspešno okončan. Danas  su se SAD  tako zabavile donošenjem sankcija protiv država i kompanija koje im se ne dopadaju, a koje sarađuju sa zemljama-„otpadnicima“,  da se takvi eksteritorijalni zakoni donose kod njih ne samo na federalnom nivou, već i na nivou pojedinačnih država SAD-a. U zakonima pojedinačnih država postoji zabrana kupovine roba i usluga stranih kompanija za koje je primećeno da sarađuju sa državama koje su na „crnom spisku“ američke vlade.

Donošenje eksteritorijalnih zakona je naglo pojačano posle događaja od 11.09 2001.  SAD su tada donele zakon koji se obično naziva Patriot Act i koji  je,   izgovarajući se borbom protiv  međunarodnog terorizma,  državnim institucijama, tajnim službama i sudovima dao velika ovlašćenja  da se mešaju u poslove drugih država. Ima takvih zakona koji, mada su doneti prilično davno, tek sada počinju da otkrivaju svoj eksteritorijalni potencijal.

Zakon SAD o korupciji u inostranstvu

Takav je, konkretno, Zakon  SAD  o korupciji u inostranstvu (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA),  koji je stupio na snagu 1977.godine. On se smatra za prvi zakon  u svetu  o zabrani potkupljivanja stranih zvaničnih lica,ali do sredine prošle decenije korišćen je prilično retko. Kao zamajac za njegovu primenu je poslužio skandal do koga je došlo 1977g. U centru tog skandala su se našli  američka vazduhoplovna kompanija „Lokid“ i japanska vlada. Ispostavilo se da je kompanija „Lokid“,  kako bi sebi omogućila narudžbine iz „Zemlje izlazećeg sunca“, sistematski praktikovala podmićivanje japanskih funkcionera. Ta priča se završila time da je japanska vlada podnela ostavku, a američki Kongres   hitno pripremio i doneo zakon o korupciji u inostranstvu. Oštrica zakona je bila usmerena prema američkim kompanijama, za koje su se predviđale prilično oštre kazne fizičkih i pravnih lica iz SAD, koji su uhvaćeni u korumpiranju stranih činovnika. Zakon je za SAD imao različite posledice. Sa jedne strane – ojačao je reputaciju Amerike koja je objavila beskompromisnu borbu sa korupcijom i u samoj zemlji, i van nje. Sa druge, taj zakon je američki biznis stavio u nepovoljan položaj u odnosu na strane kompanije, koje su praktikovale podmićivanje kako bi došle do povoljnih ugovora. Zakoni drugih zemalja su  mogli da prate  korupcionaše samo pri podmićivanju u svojoj zemlji, ali ne i van granica. Šta više, ima evropskih zemalja koje su čak podsticale takvu praksu.

Na primer, zakonodavstvo SRN dozvoljava da se u troškove proizvodnje uključe i troškovi potplaćivanja u inostranstvu – oni su uvršteni u kategoriju „režijski troškovi“  i kvalifikuju se kao troškovi  koji doprinose  širenju nemačkih roba u svetu. Pokušaji  rukovodećih krugova SAD da nateraju druge zemlje da donesu zakone koji su slični  FCPAnisu bili uspešni. U oktobru 1995.godine Ministarstvo trgovine SAD je uz pomoć CIA i drugih tajnih službi pripremilo za Kongres poverljivi izveštaj  i kratku, otvorenu varijantu za javnost, o korišćenju podmićivanja od strane stranih konkurenata američkog biznisa. Kako ocenjuju autori izveštaja, u periodu  od januara 1994. do septembra 1995, američke firme su u inostranstvu izgubile ugovore u ukupnom iznosu od 45 milijardi dolara. Razlog je u nekorektnoj konkurenciji stranih kompanija koje su koristile nezakonito „stimulisanje“ stranih činovnika koji su radili na odobravanju poslova.

Tek dvadeset godina posle donošenja FCPA Vašington je uspeo da ubedi druge zemlje da se  bore sa korupcijom i izvan sopstvene teritorije. U decembru 1997. u okviru OECD izglasana je Konvencija o borbi sa podmićivanjem stranih državnih činovnika pri radu na međunarodnim ugovorima  (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions).  Ta Konvencija obavezuje strane koje su je potpisale da prihvate unutrašnje zakone koji predviđaju krivičnu odgovornost za potkupljivanje stranih činovnika. Konvenciju OECD  Sjedinjene Države su ratifikovale sredinom 1998.godine, a na snagu je stupila od februara 1999. U januaru 1999. Savet Evrope je doneo Konvenciju o krivičnoj odgovornosti zbog korupcije. U novembru 1999. Savet Evrope je doneo još jedan dokument – Konvenciju o građansko-pravnoj  odgovornosti zbog korupcije. Najzad, 31.oktobra 2003. doneta je i Konvencija UN protiv korupcije. Do danas ju je potpisalo 140 zemalja. SAD i Rusija su Konvenciju i potpisali, i ratifikovali, što ih je obavezalo da u unutrašnjem zakonodavstvu predvide krivičnu odgovornost  za sve prestupe koji su prema toj konvenciji priznati za korupciju. Konvencija je predvidela i odgovarajuće  pretpostavke  kako bi nacionalno antikorupciono zakonodavstvo jedne zemlje moglo da se koristi na teritoriji   druge.

Problem korupcije  u svim zemljama predstavlja aktuelan problem, ali danas je mnogo važniji postao spoljnotrgovinski aspekt  korupcije. Zaoštrava se međunarodna konkurencija za tržišta na kojima je aktuelan promet visokotehnološkim proizvodima i uslugama, za dobijanje koncesija i licenci  za eksploataciju prirodnih dobara, za sticanje aktiva u okviru privatizacionih programa i sl. Po vrlo konzervativnim procenama eksperata OECDsvake godine u svetu u obliku potkupljivanja  se isplati oko 100 milijardi dolara, od čega 30% ide na širenje komercijalnih projekata kompanija u inostranstvu. Veći deo evropskih zemalja je posle priključivanja  nabrojanim konvencijama donelo svoje zakone o borbi  sa korupcijom (ili su uneli ispravke  i dopune u one koji već postoje). Oni nemaju tako oštro izražen eksteritorijalni karakter kao američki  FCPA. Osim, naravno zakona o potkupljivanju koji je donet u Velikoj  Britaniji  (The UK Bribery Act – UKBA), a koji je britanski parlament izglasao u aprilu 2010.godine i koji je stupio na snagu 1.07.2011.

FCPA: „uspavani“ zakon se budi

2007. – 2008.godine  u SAD  je zabeležen nagli rast broja predmeta u kojima se sumnja na izvršenje korupcije u okviru FCPA. Ako je u prethodne tri decenije prosečno bilo istovremeno razmatrano najviše desetak predmeta, 2008.godine je broj takvih predmeta bio mnogo  preko 100. Značajno je da je boj kompanija – nerezidenata  koje su istraživane zbog  korupcije već u velikoj meri premašio broj kompanija iz SAD. Razlozi  za istragu su formalne prirode – postojanje kod stranih kompanija jednog dela aktiva i biznisa na ekonomskoj teritoriji SAD, učestvovanje američkih investitora (fizičkih i pravnih lica) u kapitalu stranih kompanija, uključivanje kompanija u listing Njujorške berze fondova. Uzimani su u obzir i takvi momenti, kao prelazak sredstava stranih kompanija preko korespondentskih računa  u američkim bankama. Odnosno –  istraga protiv stranih kompanija  mogla je da se vrši čak i ukoliko kompanija nije obavljala nikakve komercijalne operacije na teritoriji SAD. Pri tom je predaju novca (potkupljivanje)  moglo da vrši lice koje nije američki državljanin  ili koje čak nema ni boravišnu  dozvolu za SAD. Istragu   vrši  (vršiće je i  ubuduće)  Ministarstvo pravde i Komisija za papire od vrednosti i berzu SAD.

Daimler i Siemens (Nemačka), Statoil (Norveška), «DPC Tjanczin» (KNR) i Vetco Gray (Velika Britanija) je samo nekoliko primera neameričkih kompanija koje su pozivane na odgovornost zbog FCPA- zbog  uzimanja mita koje su isplatile  američke zvanične ličnosti izvan teritorije SAD. Na prvom mestu po veličini kazne do sada je nemački koncern Simens (2008g.). Kao krupan slučaj može da se pomene i kada su  se 2009.godine  dve američke kompanije složile da plate 579 miliona dolara kao kaznu za različita kršenja FCPA u Nigeriji. Ipak, najveći broj predmeta koje vode Ministarstvo pravde i Komisija za papire od vrednosti SAD se odnosi na kompanije – nerezidente. A od 2009.godine je uvedena praksa da se zbog kršenja američkog zakona sudski gone i fizička lica – ne samo državljani SAD, već i stranci.

Primeri akcija u okviru FCPA: Simens i Dajmler

Sve do sada, kao najveći po iznosu u istrazi FCPA, ostaje predmet nemačkog koncerna Siemens. Njega su okrivili da je u periodu 1999 – 2006.   raznim zemljama u svetu plaćao mito u ukupnoj vrednosti od 1,3 milijarde dolara. Konkretno, otkriveni su slučajevi učestvovanja tog koncerna u korupciji u Iraku u periodu izvršavanja programa UN „Nafta za hranu“, kao i u Venecueli, Bangladešu, Argentini, Francuskoj, Nigeriji, Turskoj, Italiji, Kini, Izraelu, Vijetnamu, Rusiji  i Meksiku.

Krajem 2008. godine Ministarstvo pravde SAD i Komisija za papire od vrednosti SAD su zbog podmićivanja  čitavog sveta kaznili nemački koncern sa 800 miliona dolara. Osim toga, za dalju istragu u vezi sa kršenjem zakona o korumpiranju  Simens se obavezao da će nezavisnom auditoru  omogućiti pristup svojoj dokumentaciji. Treba konstatovati da se čak i kada se postigne mirovni sporazum  i isplate višemilionske kompenzacije,  neameričke kompanije koje su dospele pod udar FCPA nekoliko godina posle toga nalaze pod kontrolom nezavisnog auditora koji im  odrede SAD, i koji obično bude iz redova američkih advokata ili sudija. To je još jedan način kako SAD deluju na stranu kompaniju.

Kažnjeni su i top-menadžeri Simensa. U avgustu 2008.godine  osuđen je prvi pobunjenički, bivši direktor koncerna, koji je odgovarao za trgovinu medicinskom opremom. On je osuđen na dve godine zatvora uslovno i plaćanje kazne od 108 hiljada evra. Direktnih dokaza o njegovoj krivci nije bilo, osuđenik je sam priznao. Dva bivša predsednika uprave  Siemens, Hajnrih fon Pirer (Heinrich von Pierer) i Klaus Klajnfeld (Klaus Kleinfeld)  su odbijali da priznaju da su išta znali o nezakonitim isplatama. Otpušteno je ukupno osam članova  uprave koncerna. Svaki posebno je morao da delimično nadoknadi gubitke koncerna (iznosom između 0,5 do 4 miliona evra).

Nije bio ništa manje glasan ni skandal do koga je došlo 2010.godine a koji se odnosio  na nemački koncern Dajmler. I njega je pokrenulo Ministarstvo pravde SAD u okviru FCPA. Prema podacima američkog zakonodavstva Dajmler  je u 22 zemlje formirao ceo sistem za podmićivanje činovnika kako bi sebi omogućio što povoljnije narudžbine. Ukupan iznos mita za period 1998. – 2008. je procenjen na 51 milion dolara.  Kako bi se izbegla dalja pravna istraga  Dajmler se složio da američkim vlastima vansudski plati kaznu od 185 miliona dolara. Korporativna  kontrola  vršenja kompleksnog programa u odnosu na Dajmler,konkretno   kako   taj koncern sprovodi  zakon „O spoljnoj korupciji“ (FCPA) u sledeće tri godine, data je američkom sudiji. Sud je takođe obavezao taj koncern da preduzme niz drugih mera. Prvo, da se poslovanje svih  Dajmlerovih filijala podvede u zakonske okvire   i uskladi sa kodeksom kompanije. Drugo, odlučeno je da  će  postavljenje lokalnih rukovodilaca da se vrši isključivo po odluci i uz znanje rukovodstva centralne kancelarije Kompanije. Treće, koncern se obavezao da će izvršiti proširenje međunarodnog programa za pripremu kadrova Kompanije, među kojima će se naći redovne konferencije, naučni seminari, praktične vežbe i razmena informacija. I, četvrto, od Dajmlera je zahtevano da se formira specijalna služba za nadzor rada u skladu sa antikorupcionim  zakonodavstvom.

Doktrina „minimalnog kontakta“ SAD. Amerikanofobija.

Važno je reći da su mnoge strane kompanije bile „prignječene“  od strane američkih vlasti  pod izgovorom da su bile učesnici Njujorške berze (tj. da su se nalazile   na njenom listingu). Reakcija niza kompanija-nerezidenata na aktiviranje primene zakona FCPA  je bila odluka da se napusti američka berza. Tako je u maju 2010.godine  već pominjani Dajmler objavio da namerava da sa Američke berze povuče hartije od vrednosti. Finansijski direktor Dajmlera Bodo Ueber (Bodo Uebber) je objasnio da se taj korak čini kako bi se smanjili troškovi upravljanja i pojednostavilo računovodstvo. U Njujorku se kotira samo mali deo akcija koncerna, otprilike 5% od ukupnog broja (glavno mesto trgovine berzanskim papirima kao i do tada, ostaje berza u Frankfurtu). Glavni razlog za odlazak sa Njujorške berze je očigledno činjenica da kada napuste tu berzu neće više biti potrebe da se Komisiji za hartije od vrednosti SAD podnose finansijski izveštaji.

U  aprilu 2010.godine je još jedan nemački koncern, Deutsche Telekom   odlučio da prekine sa trgovinom svojim berzanskim papirima preko Njujorške berze. A u februaru 2011. Tužilaštvo Štutgarta je počelo istragu koncerna  Deutsche Telekom  i  Volkswagen. Islednici sumnjaju da su korumpirani njihovi bivši menadžeri koji su vodili sponzorisanje fudbala. Izgleda da se  Deutsche Telekom   odlučio na preventivne mere kako ne bi morao da plaća kaznu još i vlastima SAD.

Sada više ne mora ni da se kaže da se sve više evropskih kompanija trudi da se izbavi od akcionara američkog porekla. Jer ukoliko    u kompaniji učešće američkih fizičkih i pravnih lica iznosi preko 10% kapitala, takva kompanija snosi odgovornost u potpunosti po  FCPA. Tako da su i evropske banke počele prema svojim klijentima se ponašaju na isti način. Ukoliko su klijenti lica američkog porekla – mogu se odbiti kada žele da otvore depozitni račun. Istina, u tom slučaju za evropsku banku se pojavljuje opasnost da se nađe pod „šeširom“ drugog američkog zakona   – FATCA (The Foreign Account Tax Compliance Act). To je zakon o oporezivanju stranih računa, donet 2010.godine,  koji ima sve osobine eksteritorijalnog akta. Faktički – američka poreska služba planira da sve banke izvan SAD  pretvori u svoje poreske agente i da kažnjava neameričke banke koje ne izvršavaju agentske funkcije kako treba. Neamerička banka može da se nađe u situaciji  da će morati da snosi solidarnu odgovornost za to, što američki klijent nije državnoj blagajni SAD uplatio obavezni porez. A usput da se nađe u neprijatnoj priči koja bi bila povezana sa korupcijom po zakonu  FCPA.

Tako nešto pravnici nazivaju doktrina „minimalnog kontakta“. Njena suština je da čak i najbeznačajniji dodir neameričke kompanije sa pravnim ili fizičkim licem SAD može da dovede do toga, da neamerička kompanija stekne status person of the United States. Ona  još uvek nije pravno ili fizičko lice SAD, ali već spada u lica  koja po američkim zakonima snose pravnu odgovornost. Takvim,  kakvi su FATCA ili FCPA.

FCPA: uloga američkih tajnih službi

Osnovne organizacije koje odgovaraju za ispunjenje zakona FCPA su Ministarstvo pravde SAD i Komisija za hartije od vrednosti i berze. Uslov da se FCPA ostvaruje kako treba je da navedene organizacije dobijaju informacije kojima se činjenično potvrđuje da su američki državljani i kompanije, ili nerezistenti koji imaju direktan ili posredan odnos prema američkom biznisu i SAD, podmićivali strane činovnike. Ili – informacije da su postojale namere da se stupi u korupcioni odnos (zakon FCPA kažnjava čak i nameru!). Istraga u vezi sa nemačkim Simensom je pokazala da ponekad nema čak  ni dovoljno direktnih dokaza krivice za optužbu zbog korupcije. Taj problem su vlasti SAD pokušale delimično da reše još početkom ovog veka, kada je Ministarstvo za trgovinu SAD objavilo da na internetu otvara „vruću liniju“ kako bi bilo koja osoba i bilo koja kompanija mogla da javi da postoji podmićivanje i kršenje zakona FCPA. Posle prošle finansijske krize u SAD  je donet zakon Doda-Franka (koji je predsednik SAD potpisao 2010.godine, a  koji je stupio na snagu 2011.godine). Njegov potpuni naziv je „Zakon o reformisanju Vol- strita i zaštiti potrošača“ (Wall Street Reform and Consumer Protection Act).   Taj zakon je vrlo opširan (preko 2300 stranica teksta). Da skrenemo pažnju samo na jednu novotariju koja postoji u njemu – uvođenje institucije finansijskog denunciranja. Zakon za saradnike kompanija – i američkih, i neameričkih,   koji imaju status person of the United States, predviđa mogućnost da različitim organizacijama i nadleštvima SAD prenose da postoji kršenje američkih zakona  (Poreskoj službi, Komisiji za hartije od vrednosti, Ministarstvu finansija, Ministarstvu pravde i t.d.).Između ostalog – i o kršenju FCPA.  Ukoliko se potvrdi da postoji kršenje i kompanija-prekršilac bude osuđena na plaćanje kazne dobrovoljni agent-informer ima pravo da računa da će biti nagrađen  iznosom koji će najčešće iznositi između 10 i30%   vrednosti obračunate kazne.

Očigledno je da je, kako bi zakon FCPA bio efikasan, sve što je napred nabrojano neophodno, ali nije i dovoljno. Neophodne su informacije koje se dobijaju specijalnim sredstvima i metodama. Jednostavnije rečeno, neophodno je da se radu priključe tajne službe. Skoro od samog stupanja na snagu Zakona da bi on bio efikasan bio je priključen i FBI – Federalni istražni biro, u kome je formirano čak i specijalno odeljenje  koje je odgovorno za FCPA. Uostalom, s vremena na vreme u medijima se u vezi sa FCPA pominju i druge tajne službe SAD – CIA, ANB, finansijska obaveštajna služba Ministarstva finansija SAD i još neke.

Kada je završen hladni rat i američke tajne službe se našle, tako reći, bez posla, pojavila se pretnja da će se broj zaposlenih smanjivati, baš kao i njihov budžet. Međutim, lobisti tih službi su uspeli da se izbore za preprofilisanje  njihovog rada u novim uslovima. Glavni pravac izvan granica SAD je postao ekonomski obaveštajni rad, a prioritetan zadatak u okviru ekonomske špijunaže – sticanje informacija o korupciji koja se smatra za kršenje zakona FCPA i za pretnju interesima SAD u svetu. Tako su u   pripremi  izveštaja Ministarstva trgovine SAD o korupciji izvan granica SAD koji je podnet Kongresu 1995.godine, učestvovali i CIA, i druge američke tajne službe. Taj izveštaj je predstavljao   zahtev  kako bi američke stajne službe dobile dozvolu za obaveštajni  rad  u vezi sa FCPA i u SAD i  u inostranstvu.

Skandal do koga je došlo u vezi sa otkrićima Edvarda Snoudena je zaoštrio pitanje: iz kog su to razloga američke tajne službe razvile  tako buran rad u Evropi, koju SAD smatraju za svog  saveznika? Ne pretendujući na potpunost odgovora ipak ćemo da zaključimo: kako bi se, osim svega ostalog, pratilo kršenje američkih zakona eksteritorijalnog karaktera. A  informacija o kršenju navedenih američkih zakona je apsolutno neophodna vladajućim krugovima SAD kako bi mogle da se pozabave uspostavljanjem efikasne ekonomske i političke kontrole prvo Evrope, pa za njom i čitavog sveta.

Izvor: Fond Strateške Kulture