Gde to piše „ZSO“?

Pitanje i te kako važno za budućnost Srba na KiM – šta će biti osnov za formiranje ZSO – Prvi briselski sporazum ili zakoni tzv. Republike Kosovo – naišlo je na dijametralno suprotna tumačenja u Beogradu i Briselu.

Na najavu portparolke EU Maje Kocijančič da će ZSO biti formirana u skladu sa kosovskim zakonima, predsednik Srbije odgovorio je pitanjem: A gde to piše? O tome da li ZSO treba da se prilagodi ustavno-pravnom sistemu tzv. države Kosovo ili pravni poredak Kosova treba da se prilagodi ZSO, da li bi ovaj organ mogao da se podvede pod suštinsku autonomiju koju pominje Ustav Srbije, te na šta ukazuje činjenica da u pogledu nadležnosti ZSO Briselski sporazum između Beograda i Prištine predstavlja kopiju tzv. kosovskog Zakona o lokalnoj samoupravi razgovaramo sa dr Slobodanom Orlovićem, profesorom Ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Novom Sadu, dr Slobodanom Samardžićem, profesorom na FPN i bivšim ministrom za Kosovo i Metohiju, i pravnim istoričarem Zoranom Čvorovićem, profesorom na Pravnom fakultetu u Kragujevcu.

Slobodan Samardžić – Propisi Srbije? Naravno, ne.

U Prvom sporazumu o principima koji regulišu normalizaciju odnosa (2013) stoji da će ZSO imati statut, ali se kaže i da će „pravne garancije biti predviđene pozitivnim i ustavnim propisima“. Na koje se pozitivne propise misli?

Na propise Srbije, naravno, ne. U tački četiri istog dokumenta reč je o nadležnostima ZSO „predviđenim Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i kosovskim propisima“. Potom, u pratećem dokumentu pod naslovom Delokrug rada i mandat Rukovodećeg tima za uspostavljanje ZSO, u tački šest kaže se da će „Asocijacija/Zajednica biti formirana na osnovu člana 1 Prvog sporazuma, i usvojiće svoj Statut u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i kosovskim zakonima“. Najzad, u dokumentu iz avgusta 2015, pod naslovom Asocijacija/Zajednica opština sa većinskim srpskim stanovništvom na Kosovu – opšti principi/glavni elementi, u prvoj tački se kaže da se ZSO uspostavlja onako kako je „predviđeno Prvim sporazumom, zakonom o ratifikaciji Prvog sporazuma i zakonima Kosova“. Ovde se uključuje i Zakon o ratifikaciji Prvog sporazuma koji je usvojen u Skupštini Kosova. Najzad, kada je reč o ustavnom sudu Kosova, u tački dva poslednjeg dokumenta piše: „Na osnovu Prvog sporazuma koji priznaje njen poseban karakter, vlada Kosova će usvojiti uredbu koja će se neposredno primenjivati i koju će razmotriti Ustavni sud.“

Koje su nadležnosti ZSO, kakva je njegova pravna forma i politički sadržaj?

Posmatram već godinama, od aprila 2013, kako poveliki broj profesionalnih obmanjivača u javnosti najpre pričaju o nekakvoj autonomiji Srba u nezavisnom Kosovu, pa potom o navodnim izvršnim nadležnostima kojima će raspolagati ZSO, sve direktno na osnovu Prvog briselskog sporazuma. Da vidimo i ovo. U tački četiri se navode oblasti nadležnosti ZSO i to nabrajanjem: ekonomski razvoj, obrazovanje, zdravstvo, urbano i ruralno planiranje. Osnovno pitanje je koju vrstu nadležnosti će ZSO imati u ovim oblastima. Da li zakonodavnu, kao što stoji u Deklaraciji Tome Nikolića koju je Skupština usvojila početkom 2013. kao pregovarački okvir srpske strane? Nikako. Da li izvršnu, kako tvrde državni propagatori i dan-danas. Nikako. U Prvom sporazumu lepo piše da će ZSO vršiti „puni nadzor“ u nabrojanim oblastima nadležnosti. I taj se stav naprosto ponavlja u svim potonjim dokumentima. Prosto govoreći, u tim oblastima nadležnosti kosovska skupština će donositi zakonodavne propise, kosovska vlada će donositi podzakonske akte o sprovođenju zakona, a ZSO će vršiti „puni nadzor“ nad sprovođenjem ovih viših propisa. Ovo poslednje pripada jednako svim opštinama na Kosovu, a one imaju pravo da se udružuju radi lakšeg obavljanja ovih poslova „punog nadzora“.

Slobodan Orlović – Ni pomena o srpskom Ustavu

Da li ZSO, kako je predstavljeno Briselskim sporazumima, može da bude van ustavnog i zakonskog okvira tzv. države Kosovo?

Moje polazište je da je iz ugla našeg ustava Briselski sporazum neustavan. Problem sa njim je, pored niza ustavnih odredbi koje krši (npr. o podeli vlasti, o jedinstvu sudske vlasti, o Vladi, o ustavnosti i zakonitosti, o Ustavnom sudu, o teritorijalnom uređenju i dr.), i konfuzna, „dvoglava“ pravna priroda – Briselski sporazum je ocenjen od strane Ustavnog suda kao politički akt, a s druge strane, sprovodi se kao svaki drugi opšti pravni akt. Ovo znači da je u praksi izvor prava na osnovu koga se donose pojedinačni pravni akti i rešava se pravima i obavezama u konkretnom slučaju. U Briselskom sporazumu nema pomena o srpskom ustavu i zakonima, već se navode kosovski propisi – merodavno pravo, ustavno pravo, kosovski zakoni (čl. 2 i 4). U pratećim dokumentima („Pregovarački proces sa Prištinom“) navodi se nadležnost kosovskog Ustavnog suda da ocenjuje (razmatra) ustavnost statuta i drugih akata u vezi sa ZSO. Naravno, taj ustavni sud štiti Ustav „Kosova“. Proizlazi da je ZSO moguća, ako je uopšte moguća, samo u pravnom sistemu „Kosova“.

Da li ZSO može istovremeno da se tretira kao institucionalni organ u okviru ustavno-pravnog poretka tzv. Kosova i da se uklopi u odredbu o suštinskoj autonomiji predviđenoj našim ustavom?

Zajednica srpskih opština nije, strogo gledano, protivna našem ustavu jer poznaje opštine kao jedinice lokalne samouprave, a kojima nije zabranjeno da se povezuju, udružuju u asocijacije, konferencije pa i neke čvršće institucionalne oblike. Ali ZSO nikako ne bi mogla da se podvede pod suštinsku autonomiju koju pominje Ustav Srbije, pa ni kao deo te suštinske autonomije jer se o njoj mora doneti poseban zakon po postupku za donošenje ustava (dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini i referendum). Takođe, ZSO je najniži oblik vlasti – lokalna samouprava, dok je suštinska autonomija srednji nivo vlasti, odmah ispod državnog, sa širokim autonomnim pravima koja podrazumevaju zakonodavnu pa čak i ustavotvornu vlast.

Kakva ograničenja nosi prihvatanje ovakvog modela, te nije li to onda protivustavni akt?

Sasvim protivustavan je Briselski sporazum.

Da li formiranje ZSO prejudicira pitanje priznanja ustavno-pravnog poretka Kosova ili to pitanje nije ni postavljeno?

ZSO je oblik lokalne samouprave, nadležnosti koje ima (ako bude imala) jesu po svojoj prirodi lokalni poslovi, kako navedeni (ekonomski razvoj u opštinama, obrazovanje, zdravstvo, urbano i ruralno planiranje), tako i drugi koje im dodele centralne vlasti u Prištini. Uređenje ZSO, po hijerarhiji pravnih propisa, mora biti u skladu sa kosovskim ustavom i zakonima i, uz sve to, mora proći kontrolu Ustavnog suda „Kosova“. Dakle, ZSO, ako jednog dana ugleda svetlost, ne treba mitologizovati, niti pomišljati da se radi o nekakvoj „srpskoj državi“ unutar „Kosova“. ZSO je oblik lokalnog udruživanja sa nacionalnim ključem koji može da pomogne svakodnevnom životu i opstanku Srba na Kosovu i Metohiji. U tom smislu, naš je interes da se ona obrazuje čim pre, makar i kao prelazno rešenje – do posebnog zakona o suštinskoj autonomiji kako to piše u Ustavu Srbije.

Zoran Čvorović – Briselski sporazum je kopija kosovskog zakona

Da li je dilema – Prvi briselski sporazum ili zakoni tzv. Republike Kosovo – najsrećnije formulisana?

Na ovako postavljenu dilemu najpre će se upecati većina onih koji nisu pravnici, ali koji će kao iz topa upotrebiti jedan pravnički argument kako bi pokazali da navedeni spor nije nimalo nacionalno beznačajan: bolje je za Srbe na KiM da se ZSO neposredno temelji na jednom međunarodnom ugovoru (mada Briselski sporazum nije kao takav uveden u pravni poredak Srbije, ali u međunarodnom i unutrašnjem pravu Srbije proizvodi dejstva jednog međunarodnog ugovora), nego na zakonima tzv. Kosova. Jer gde je međunarodni ugovor, tu su i međunarodne garantije za položaj Srba na KiM. Ovakav laički doživljaj navedene dileme čak ima i svoje opravdanje u tzv. Ustavu Kosova, jer prema čl. 19 ratifikovani međunarodni sporazumi, kakav je i Prvi briselski sporazum kojim je predviđeno osnivanje ZSO, sprovode se na direktan način i imaju premoć nad zakonima tzv. Republike Kosovo. To bi značilo da najpre treba da se napiše Statut ZSO, da bi potom sa Statutom, koji izvorno proizlazi iz ratifikovanog međunarodnog sporazuma, bili usklađeni odgovarajući zakoni tzv. Kosova.

Da li međunarodni ugovor, ratifikovan u tzv. Republici Kosovo dan uoči Vidovdana 2013, kojim je predviđen ZSO, pretpostavlja postojanje dva posebna ustavna sistema?

Međunarodni ugovor koji je u tzv. Republici Kosovo ratifikovan 2013. godine u formi „Zakona o ratifikaciji prvog međunarodnog sporazuma principa koji uređuju normalizaciju odnosa između Republike Kosovo i Republike Srbije“ pretpostavlja postojanje dva posebna ustavna sistema nezavisnih država. Shodno tome, formiranje ZSO je prema Prvom briselskom sporazumu predviđeno u okviru onoga što je na srpski prevedeno kao „kosovski propisi“, a što se u engleskom originalu naziva „Kosovo law“. Obe sintagme upućuju na isto – sveukupnost propisa koji čine jedan pravni poredak, na čijem čelu se u savremenim uslovima shodno načelu zakonitosti nalazi ustav. Pošto uređenje ZSO mora da bude u skladu sa tzv. Ustavom Kosova, u Opštim principima Asocijacije/Zajednice se predviđa da podzakonski akt kosovske vlade o uređenju ZSO „razmotri Ustavni sud“ tzv. Kosova. To „razmatranje“ ne može da bude puka formalnost kako bi neki hteli da ga predstave, već je eufemizam za klasičnu ocenu ustavnosti vladinih uredbi iz čl. 113 tzv. Ustava Kosova. Polaganje nade u snagu Briselskog sporazuma da obezbedi samostalno institucionalno organizovanje Srbima na KiM, razvejava čl. 16 tač. 1 tzv. Ustav Kosova, gde je propisano da Ustav ima premoć nad svim drugim pravnim aktima, zbog čega svi ovi akti, pa i ratifikovani

Briselski sporazumi, moraju da budu u skladu sa Ustavom. Jednom rečju, formiranje ZSO se ne odigrava u nekakvom pravnom vakuumu koji treba da se popuni kroz sporazumevanje pregovarača, već u jasno ustavno-pravno omeđenim granicama dve nezavisne države, koje su postale sve jasnije zahvaljujući briselskoj odluci Beograda da samoukine ustavni poredak države Srbije na KiM. Kada je Vlada Srbije odlučila da ukine lokalnu samoupravu na KiM formiranu prema Ustavu Srbije, nije na KiM formiran nikakav pravni vakuum već se na širokogrudo ustupljeni prostor proširio sistem lokalne samouprave po tzv. Ustavu Kosova. Čitav taj proces potiskivanja jednog sistema lokalne samouprave i jednog ustavnog poretka drugim sistemom lokalne samouprave i drugim ustavnim poretkom treba da se okonča formiranjem ZSO. Jer u savremenim uslovima nova država uvek nastaje povlačenjem pravnog poretka stare države.

Kakav je status predviđen ZSO ako ga tumačimo u okvirima definisanim najpre tzv. Ustavom Kosova, a potom i Briselskog sporazuma, kao akta manje pravne snage?

Kristalno je jasno da ZSO ne može da bude ništa više od jednog stalnog oblika institucionalne međuopštinske saradnje srpskih opština. ZSO ne može da bude oblik srpske teritorijalne autonomije, jer tzv. Ustav Kosova predviđa jednostepenu lokalnu samoupravu sa opštinama kao jedinim jedinicama lokalne samouprave. Isti dokument ostavlja opštinama mogućnost institucionalnog povezivanja kroz formiranje asocijacije opština, zbog čega je 2011. i donet Zakon o međuopštinskoj saradnji. Opštinama su tzv. kosovski propisi dali i pravo prekogranične saradnje. Nadležnosti koje su Prvim briselskim sporazumom ugovorene za ZSO u potpunosti odgovaraju nadležnostima koje ima opština u tzv. kosovskom sistemu. Ovo postaje očigledno kada se uporede nadležnosti iz tač. 4 dokumenta Opšti principi Asocijacije/Zajednice i čl. 17 Zakona o lokalnoj samoupravi tzv. Kosova koji reguliše izvorne nadležnosti opština. Pošto u pogledu nadležnosti ZSO ovaj sporazum između Beograda i Prištine predstavlja kopiju tzv. kosovskog Zakona o lokalnoj samoupravi, onda je i angažman da se ZSO uredi neposredno na Briselskom sporazumu, a ne na tzv. kosovskim zakonima – potpuno deplasiran.

Izvor: Pečat/Analitički forum